文|俞燕山  國家能源局規劃司司長

4月18日，國務院總理李克強主持召開了新一屆國家能源委員會首次會議，研究討論了我國能源發展中的相關戰略和重大項目。會議提出了“節約、清潔、安全”的能源發展戰略方針，以及“節約優先、綠色低碳、立足國內、創新驅動”四大戰略，還提出了建設“安全、清潔、高效、可持續”的現代能源體系。接下來，我們需要通過科學制訂“十三五”能源規劃，具體落實已經確定的能源發展戰略。

“十三五”能源規劃將進行滾動修編

首先，要樹立這樣一個觀念：實踐是第一性的，規劃是第二性的。規劃與實踐的關系一定要擺正，是一種互動的關系。不能對規劃抱有過高的期望，規劃要解決問題，但不能包治百病。

規劃是為了指導實踐更好地發展，而不是限制實踐和生產力的發展。比如說規劃增長為7%，如果增長了8%也沒有什么關系，經濟增長達到10%也許更好。電力規劃目標為2020年總裝機20億千瓦，如果突破了20億千瓦就不對，不能這么說。

另外，規劃要為實踐創造更好的條件和環境，要為生產力的發展創造更好的條件，需要根據實踐的發展來不斷滾動調整規劃。除了五年規劃以外，將來每年都要對規劃進行滾動修編，“十三五”規劃就準備這么做。為了更好地適應實踐的發展，在整個規劃編制完成以后，“十三五”期間每年還要對規劃進行滾動修編，對規劃進行評估。目前，國家能源局已經建了規劃管理系統和規劃信息系統，“十三五”規劃完全可以做到每年滾動修編。

“十三五”能源規劃主要解決三大問題

能源規劃到底要解決什么問題？很多人認為規劃是為了審批項目，項目審批必須依據規劃，但是反過來講不成立，規劃不僅僅是為了項目審批。我認為，“十三五”能源規劃主要解決三大問題。

“十三五”能源規劃要解決的第一大問題是落實國家能源戰略，也包括國家的其他發展戰略。落實國家能源戰略，也就是說由國家能源委員會通過的國家能源戰略框架需要通過“十三五”能源規劃來落實。怎么節約，怎么清潔，怎么更安全，這是“十三五”能源規劃要解決的首要問題。

“十三五”能源規劃要解決的第二大問題是實現稀缺資源的優化配置，即能源資源的優化配置。能源資源是一種稀缺資源，怎么來優化配置，這個也需要通過“十三五”規劃來解決。能源的優化配置具體怎么落地，也就是怎樣才能夠實現優化配置，即把能源應用到邊際效益最好的地方，讓其真正發揮作用，需要從消費側和供應側來優化配置能源資源。

例如從消費側看，一度電是用于高耗能產業，還是用于其他產業，這就有個選擇的問題。現在高耗能產業總體上大都是相對過剩的，屬于限制發展型產業，我們不能把能源配置到這些產業。因為我國是能源資源短缺的國家，能源資源應配置到能夠發揮其更大效益的地方去，配置到能夠發揮它更多的附加值的地方，配置到鼓勵發展的那些方向上去。例如，配置到第三產業、戰略型新興產業，配置到促進滿足人民群眾的生活生產需求上去。這就需要通過規劃來實現，具體講就是主要通過規劃中的價格、財稅等政策來調控實現。

在供應側實現能源資源的優化配置，其中還有產業的優化配置問題和區域的優化配置問題，就是怎樣發揮其最大效益。例如區域配置方面，西部地區怎樣發揮其能源優勢，把能源優勢轉變成產業優勢，進而轉變成經濟優勢，從而帶動西部大開發，這也是一個需要優化配置的問題。

另一個就是東部地區的能源資源怎樣來配置。我們提出要通過兩種資源、兩個市場，那么到底是依靠國外進口來滿足東部地區的需求，還是把西部地區資源通過西電東送、北煤南運來滿足東部地區的需求？哪種經濟效益更好，哪種更有利于國家長遠發展戰略目標的實現，這也是需要通過規劃來實現的。比如說進口煤，說我們不進口了，那倒未必。

因此，資源的優化配置是“十三五”規劃需要重點考慮的第二個問題。當然，實現資源的優化配置，前提是發揮市場配置資源的決定性作用。

“十三五”能源規劃要解決的第三大問題是實現“九個統籌”，即“供應和需求、國內與國際、空間布局、時間、能源品種之間、生產環節或生產鏈、開發時序、能源與經濟環境、中央和地方的統籌”。過去的能源規劃在統籌方面是不夠的，這是“十三五”能源規劃著力要解決的一個問題。為了加強能源規劃工作，國家能源局首先加強了對規劃工作的組織領導。國家能源局正式成立了能源規劃領導小組，吳新雄局長任組長，劉琦副局長任常務副組長，能源局其他黨組成員任副組長，各司司長為規劃領導小組成員，這從組織體制上加強了對能源規劃的統一領導，也是為了統籌。

“十三五”能源規劃要實現九個統籌

國家能源規劃是綜合統籌的規劃，包含能源領域所有方面，在此基礎上再出臺幾個專項規劃，國家能源局的局長辦公會已經審議通過，最終報國家發改委來審定。“十三五”能源規劃的基本思路是煤炭、電力、石油、天然氣和新能源這五個規劃都是要統籌的，特別是電力規劃。電力規劃不能再像以往一樣，分別制訂出核電規劃、水電規劃、風電規劃、太陽能規劃、生物質能規劃、火電規劃以及電網規劃，電網規劃還分成南網和北網。

“十三五”就一個電力規劃，要真正解決規劃割裂和支離破碎的問題，電源和電網，國家電網、南網和內蒙古電網，各種電源之間，就是一個統一的規劃，再不會按照行政關系和不同企業來把規劃割裂。

具體講，“十三五”能源規劃要實現九個統籌：

第一個統籌是供應和需求的統籌。供應是為了滿足需求，在市場經濟條件下，應該是需求引導供應，而不是供應決定需求。以前我國是一個資源短缺型的國家，能源資源是短缺的，不用考慮需求，因為市場需求無限大。現在情況不一樣了，能源供需基本平衡，需求的作用就凸顯了。以前開煤礦、建電廠，跑項目就夠了，建成后就有人要；現在不一樣，開了煤礦，煤賣給誰？產能過剩。電也是一樣，發電利用小時數在不斷下降，新建一個電廠，電能不能賣出去？如果還是靠原來平均分配的辦法，那就降低了整個能源系統的利用效率。所以，應該樹立“需求引導供應”的觀念。

供應和需求如何統籌？有一句話叫“電力先行”，能源也存在一個適度先行的問題，因為它是基礎設施。但是先行的度怎么把握？如果建得太多，就降低了效率，導致大量的富余。整個發電利用小時數降下來了，生產能力得不到充分發揮，這對資源也是一種浪費，所以供應和需求要匹配，供應適度超前，但是不能超前太多。

比如，現在煤炭的生產能力顯然是大于實際的需求量。煤炭產業肯定存在產能過剩的問題，但現在還在不斷建新的煤礦，2013年煤炭產業基本建設投資仍高達5400多億元。電力也是一樣，發電利用小時數是下降的，當然這種下降有合理的成分，因為第三產業以及居民用電的比重在提高，另外風電、光伏等新能源大量發展，調峰調頻的任務也重了，電力峰谷差在擴大，這是利用小時數下降的又一個因素。

美國的火電機組，其中有大量的燃氣機組是用于調峰的，發電小時數偏低；但其所有的煤電機組，都超過6000小時。而我們的煤電機組有些低于5000小時，這表明效率是不高的。用超超臨界100萬千瓦的機組來調峰，大大降低了效率，這是不正常的。因此，供應和需求要匹配。

第二個統籌是國內與國際的統籌。我國近60%的油和30%的天然氣需要通過國際市場來供應。煤炭是一個例外，盡管2013年煤炭進口了3億多噸，這是因為經濟因素在驅動，不是因為缺煤，跟油氣不一樣，煤炭不存在對外依存的問題，煤炭有足夠的自主供應能力。但是油氣存在對外依存度不斷增加的問題，需要將國內和國際市場統籌起來考慮。國內開發多少？國際進口多少？要充分發揮兩種資源、兩個市場的作用。現階段大量利用國外的能源資源，我認為是一件好事，可以把我們的資源留下來，用于可持續發展。因為能源的發展不能快流，不能敞開口子供應，必須要有一個長遠的考慮。

第三個統籌是空間布局的統籌。我國的能源資源和消費呈逆向分布，資源主要分布在北部、西部，消費主要集中分布在中、東部沿海地區。有的省有資源，需要向外輸出；有的省有市場需求，但是沒有資源，這就必須做到全國一盤棋。空間上如何實現供需平衡？必須通過規劃來解決，這要在全國范圍內統籌，不能各省、各地方自行其是。從哪兒調？需要通過科學計算得出，這就是空間上的統籌。

這方面，目前存在很多問題，比如說窩電和缺電。缺電是因為空間上統籌不夠，有資源運不出去，有市場卻得不到滿足，這都是空間統籌不夠的問題。比如，東北地區長期電力過剩，近幾年“三北”風電基地“棄風”問題較為嚴重，2013年云南和四川的水電也存在大量棄水的情況。

第四個統籌是時間上的統籌。即未來的需求跟當下建設之間的關系，這個需要統籌。因為能源基礎設施的建設周期都比較長，長的需要十年，比如核電、大型水電甚至要花上十多年才能建成，有的要五六年時間，短的也要兩三年時間。未來的需求跟當下的建設之間怎樣銜接？這個需要通過規劃實現。另外，也需要通過規劃來統籌建設問題，就是說不能集中開工建設，還得考慮到上游產業，比如上游的設備制造企業，你把單子給了設備制造企業，一時生產不了，或者按照這么大的單子來配置生產能力，假如到明年你不需要了，突然沒了訂單，就會導致設備的閑置，這就要考慮到上游的設備制造商也要均衡安排生產。

同時，我們也要考慮到下游，比如中能建、中電建等施工企業，不能說今年突然開工這么多的項目，到明年又沒了，應該有一個均衡安排建設的問題，也就是說每年安排多少項目，這個靠市場是沒有辦法做的，而需要通過規劃來引導解決。

第五個統籌是能源品種之間的統籌。煤、電、油氣、新能源各能源品種怎么平衡？這個需要統籌。這涉及到國家戰略，國家戰略鼓勵發展新能源，那就優先讓新能源發展；電力也是一樣，先讓新能源發電，接下來才是煤電，這個統籌就是品種之間的統籌。另外能源品種之間存在替代關系，多用油多用氣就需要少用煤，多用煤就得少用氣，電也是一樣。各個品種之間是需要統籌的。品種之間的統籌第一要考慮替代關系，第二要根據國家發展戰略，如治理霧霾，就不應該把煤搞得那么多，應該大力發展清潔能源，這些都是品種之間的統籌需要考慮的。

第六個統籌是生產環節或生產鏈之間的統籌。煤和電是上下游的關系，煤和電之間需要統籌。電源跟電網，也需要統籌，不能專門搞電網規劃，或者專門搞電源規劃，兩張皮是不行的，必須把電源跟電網統籌起來。電源跟電網以前沒有統籌，“十三五”規劃必須解決這個問題。電源跟電網統一規劃，不存在只搞電網規劃，或者只搞電源規劃，這是不科學的，也是不合理的。需要上下游之間統籌，上游油氣的勘探開發跟下游的煉化工業也是要統籌的。另外管網的運輸和生產，也是需要統籌的。

第七個統籌是開發時序的統籌。目前有很多可供開發的項目，比如說遠處有雅魯藏布江的水電，而離我們更近的地方也有水電資源，先開發哪兒后開發哪兒？需要通過規劃來統籌，不能遍地開花。主要根據經濟性來判斷，哪兒最經濟就先開發哪兒。然后再開發難度更大的、更不經濟的能源資源。

另外，開發時序的統籌涉及到利用國外資源問題。現在國內有的，是不是現在就要把其開發出來？如果現在能夠利用國際市場，更好、更經濟地滿足需求，為什么要先開采國內的？開發時序的統籌涉及到國內與國際，涉及到不同的資源開發，也涉及到不同地區之間的開工建設和開發布局的問題。

第八個統籌是能源與經濟環境之間的統籌。能源是所有行業的一個成本因素，這必然涉及到經濟的競爭力。比如說美國的再工業化，就是因為其能源成本低。我國跟美國比起來，能源成本相對較高，但是跟一些歐洲國家以及日本比起來，能源成本相對較低。假如大規模地發展海上風電，那就意味著會拉高電價，對經濟會造成影響，這個必須要考慮。能源跟經濟之間是競爭力的關系，成本因素需要統籌考慮，不能把能源價格抬得很高，大家都用不起，國家也喪失了經濟競爭力。

但是能源跟環境又是一對矛盾，能源價格便宜了就不利于節能減排。另外，能源開發對環境是有影響的，需要大力發展清潔的能源，而清潔能源目前又很貴，這些都是矛盾，需要通盤考慮。怎么使能源的開發利用與經濟環境之間統籌起來，這個是需要通過規劃來解決的。

第九個統籌是中央和地方之間的統籌。每個地方都要發展經濟，都希望更快地發展，但能源資源應是全國一盤棋。有的省因為能源資源便宜，留作自己用，不輸出。有的省今年不缺就不要其他省的資源，明年缺了就趕緊要。這都不符合規律，這必須放在全國一盤棋的高度來考慮，也就是說中央和地方之間的統籌，地方規劃和中央規劃之間的統籌。今后，省級能源規劃都要經過國家審批，這就解決了中央和地方規劃銜接的問題，這是一個非常好的辦法。規劃審批并不意味著增加一項權力，而是為了更好地銜接。我國能源資源分布不均，全國必須一盤棋考慮，使東、中、西部地區實現整個能源資源的優化配置。

“十三五”能源規劃編制兩大創新：開門搞規劃和科學編規劃

規劃可以分為國家(行業)規劃和企業規劃。國家規劃是政府部門的職責，不是企業的職責，但企業可以參與國家規劃。企業可以根據國家規劃來編制企業規劃，用于指導企業的發展，但是不能用企業規劃代替國家規劃，不能用企業規劃來要求國家規劃。國家規劃是一個公共權力，是為了滿足全社會資源的優化配置，是為所有人服務的。

國家“十三五”規劃編制工作正式啟動后，國家能源局按照統一部署，也啟動了“十三五”能源規劃的編制工作。目前，能源局正在做“十三五”規劃的前期研究，并在網上進行了公開招標，招標工作已經完成，目前正在進入研究階段。“十三五”規劃的前期研究，主要圍繞三大問題進行：第一個問題是“十三五”的宏觀形勢是什么，“十三五”的整個能源形勢是什么？這需要做出一個基本判斷。第二個問題是“十三五”能源發展的重大目標是什么？這也是需要通過研究來確定。第三個問題是“十三五”發展重大任務和相應的保障措施是什么？

目前“十三五”規劃的前期研究工作就圍繞著這三大問題在進行，估計到2014年10月基本上就能做完。在2014年底，國家能源局還會出一個“十三五”的規劃思路，2015年開始正式編制“十三五”能源規劃。我們希望在國家國民經濟社會發展規劃發布以后，能夠及時發布國家能源規劃，以更好地指導能源行業的科學發展。

編制“十三五”能源規劃，在方法上要有兩項創新。一是開門搞規劃。我們希望聽到各種各樣的聲音，而不是只聽到一種聲音。國家能源局會采納社會各方面的意見，包括邀請企業參與到“十三五”能源規劃當中來。同時，也會通過互聯網的方式，廣泛征求各個利益相關方的意見。規劃研究也是多個單位參與，一個題目有好幾家單位在做，就是希望從不同的角度來看待能源發展的問題，最終的目的都是為了使能源工業發展更好地符合實際需要，更加準確、更加科學。開門搞規劃，這是“十三五”規劃不同于以往的一個特點。

二是科學編規劃。為了做到科學編規劃，目前國家能源局建立了規劃咨詢工作機制，初步想法是請一些具有資質的權威研究單位組成聯合咨詢機構，組建一支專門的規劃咨詢隊伍，具體來幫助編制規劃，或者說是和國家能源局一道來編制“十三五”能源規劃。充分發揮專家的作用，我們將成立相應的專家咨詢團隊，指導整個規劃的編制。

總之一句話，希望通過開門搞規劃和科學編規劃，使“十三五”能源規劃能夠在“十二五”能源規劃取得良好成績的基礎上更上一層樓。

不斷創新 ，追求兩個“規劃夢”

我們要改變以往傳統的規劃方式，充分利用現代信息化的手段來實現規劃工作的創新。目前，我們正在建設國家能源規劃仿真模擬數據庫，這個數據庫涉及上百萬個數據，要對各種經濟環境的情況進行仿真模擬。“十三五”能源規劃的科學編制，第一要知道所有的需求在哪兒，直到每個地市的需求都要心中有數。

也就是說我們國家所有的能源需求在什么地方，每個省、每個地市的需求有多大。第二要知道所有的能源資源都在哪兒，分布在哪些地方，有多少。第三要知道可利用的水資源有多少，都分布在哪兒，因為能源資源的開發利用，伴隨著水資源的大量開發利用。第四是每個地方的環境容量是多少，現在治理霧霾，大家都關注，我們目前正在搜集相應的信息。將這四個方面搞清楚的前提下，再做全國性的優化布局。我們也邀請了中國科學院研究所參與，通過現代計算機技術的手段，實現整個資源的優化配置的模擬仿真，這個和以往不一樣，這都是我們正在做的一些基礎性的工作。

我對“十三五”能源規劃的編制比較樂觀，大家反映“十二五”能源規劃當中的很多問題，通過“十三五”規劃不能說全部解決，但至少很大程度上會加以完善，或者加以改變。目前是做好能源規劃工作比較好的時機。第一是政府都在轉變職能，減少微觀干預，更多地發揮市場作用，更好地履行政府管理職能，推進治理體系和治理能力的現代化，這為能源規劃工作奠定了一個非常好的、大的制度環境。

第二是國家能源局的黨組，包括吳新雄局長，高度重視規劃工作，這為編制規劃的工作人員提供了一個最堅強的后盾。第三是有了以前好的基礎，有社會各方力量的關注，有很多的專家學者，再加上我們自己的努力，“十三五”能源規劃一定能上新的臺階。

具體負責國家能源規劃的編制工作，我的規劃夢就兩個：一是要通過規劃，大幅度減少企業在項目前期的投入。通過良好的規劃來大幅度減少企業前期的投入。現在企業在單個項目的前期投入上出現了很大的浪費，就是因為規劃不明確，導致大家都在做研究。本來這些信息應該提前給出來，項目在哪兒，未來這個地方有沒有輸電線路，有沒有鐵路輸送線路，有沒有管網的輸送線路，避免企業投資時再重新來做這些基礎性的研究工作。要通過良好的規劃來大幅度減少全社會的成本，就是使企業在項目前期投入上大幅度減少。

二是實現資源的優化配置，特別是實現整個能源系統的優化配置，大幅度提高整個能源系統的效率。整個能源系統裝機是多少，風電、核電是多少，怎么安排調峰調頻備用能力，怎么與新能源的發展相匹配，這都是一個系統性的問題。怎么是最經濟、最有效率的輸送，比如說用十噸的卡車，拉了一噸貨就在跑，這就是巨大的浪費。這些問題都需要通過規劃來解決，就是要通過規劃來提高整個能源系統的效率。

我們現在單個能源項目的效率在世界上并不落后，比如超超臨界火電機組，我們的數量和效率都是世界第一，但是整個能源系統的效率卻落后很多，就是這個問題。

簡單說，我的“規劃夢”就兩個：第一通過科學的規劃大幅度減少企業在單個項目上的前期投入；第二通過規劃大幅度提高整個能源系統的效率。這是我追求的目標，也是作為國家能源局發展規劃司司長所追求的目標。