能源監(jiān)管是推進(jìn)能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。世界各國立足國情，采用了不同的能源管理體制和監(jiān)管體系。本文對美、歐、英、澳、日等國家/地區(qū)的能源監(jiān)管體系進(jìn)行梳理，并在此基礎(chǔ)上舉例分析其在法律體系、市場設(shè)計(jì)、監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管方式、監(jiān)管資源等方面的能源監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。各國/地區(qū)的能源監(jiān)管體系和經(jīng)驗(yàn)對于我國完善能源監(jiān)管體制機(jī)制、加大監(jiān)管工作力度、有效服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，具有一定的借鑒意義。

（來源：微信公眾號“能源研究俱樂部”作者：楊永明）

一、能源監(jiān)管的基本內(nèi)涵

監(jiān)管主要通過制定規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行的方式來約束企業(yè)與個(gè)人行為，規(guī)范市場與社會(huì)秩序，以解決市場失靈問題，實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)。早期的監(jiān)管起源于19世紀(jì)末20世紀(jì)初對具有自然壟斷的公用事業(yè)的監(jiān)管與反壟斷。之后逐步出現(xiàn)了大量獨(dú)立的專業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對能源、通訊、民航等行業(yè)的監(jiān)管，監(jiān)管的內(nèi)容包括價(jià)格、投資和服務(wù)質(zhì)量等。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，政府對市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)和參與逐漸多樣化，范圍愈發(fā)廣泛，監(jiān)管也具有日益豐富的內(nèi)容。

能源是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的命脈，能源的有效供應(yīng)是國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和城鄉(xiāng)居民生活的基本保障。同時(shí)，能源行業(yè)具有其特定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)和社會(huì)屬性。能源行業(yè)中的輸配電網(wǎng)、石油天然氣管網(wǎng)具有典型的自然壟斷特征，需要政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，對壟斷企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管包括投資、成本、價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量等。煤炭、石油、天然氣和電力開發(fā)利用等與環(huán)境、安全和健康等社會(huì)問題密切相關(guān)，需要政府針對負(fù)外部性問題加強(qiáng)社會(huì)性監(jiān)管。此外，能源領(lǐng)域是高技術(shù)密集型行業(yè)，需要政府鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、加強(qiáng)政策引導(dǎo)，甚至要求政府在基礎(chǔ)性研究和信息分析等方面提供充足的公共服務(wù)。

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，能源管理體制在職能上可以分為宏觀管理、監(jiān)管、資源管理。其中，監(jiān)管又可分為市場監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管。市場監(jiān)管涉及對市場準(zhǔn)入和退出、定價(jià)、服務(wù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管，目的是維護(hù)公平競爭的市場秩序；社會(huì)監(jiān)管主要是為了滿足社會(huì)利益而進(jìn)行的監(jiān)管，涉及環(huán)境和生態(tài)保護(hù)、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域。各國與能源相關(guān)的環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生等社會(huì)監(jiān)管職能一般都是由專業(yè)性機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。市場監(jiān)管職能主要是反壟斷、維護(hù)市場交易秩序，各國或設(shè)立專門的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或?qū)⑹袌霰O(jiān)管機(jī)構(gòu)與能源宏觀管理機(jī)構(gòu)合一。

美、英、澳等國都設(shè)有獨(dú)立的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與能源宏觀管理部門相分離，多數(shù)國家屬于這一類型；日本、巴西等國負(fù)責(zé)能源宏觀管理的政府部門同時(shí)也負(fù)責(zé)市場監(jiān)管，此種類型屬于少數(shù)。

二、主要國家/地區(qū)的能源監(jiān)管體系

1美國

1973年石油危機(jī)前，美國政府對能源的管理權(quán)分散在多個(gè)機(jī)構(gòu)手中。石油危機(jī)發(fā)生后，聯(lián)邦政府開啟了大規(guī)模干預(yù)能源領(lǐng)域的先河，主要干預(yù)手段是采用法律、政策和監(jiān)管措施。根據(jù)1977年《能源部組織法》，建立了內(nèi)閣級的政府部門——能源部，以解決能源宏觀管理問題，并把聯(lián)邦電力委員會(huì)改名為美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（FERC），專門負(fù)責(zé)市場監(jiān)管職能。美國能源領(lǐng)域主要的市場規(guī)則并不由能源部制定和實(shí)施，而是由FERC負(fù)責(zé)。FERC制定美國能源領(lǐng)域的主要市場規(guī)則，并負(fù)責(zé)聯(lián)邦層面的市場監(jiān)管。

FERC是內(nèi)設(shè)于美國能源部的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其所有決定可由聯(lián)邦法院審議，而不是由美國總統(tǒng)和國會(huì)審議。FERC實(shí)行自籌自支，運(yùn)行資金來自所監(jiān)管的企業(yè)上繳的年費(fèi)。從美國的監(jiān)管文化看，F(xiàn)ERC具有相當(dāng)高的權(quán)威，根據(jù)法律賦予的權(quán)力，規(guī)定監(jiān)管程序，并在此框架下?lián)碛袠O大的自主權(quán)來制定監(jiān)管的具體規(guī)則。

同時(shí)，美國是聯(lián)邦制國家，能源監(jiān)管權(quán)力采用分權(quán)管理模式，監(jiān)管權(quán)分屬于聯(lián)邦政府與州政府。FERC負(fù)責(zé)跨州的能源市場監(jiān)管工作，各州的公用事業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)各州的能源市場監(jiān)管工作。

FERC主要職能包括：監(jiān)管跨州的輸電價(jià)格，監(jiān)管電力市場的運(yùn)作，監(jiān)管跨州天然氣、石油管道和天然氣批發(fā)價(jià)格，審批天然氣建設(shè)設(shè)施，監(jiān)管企業(yè)會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)報(bào)告，對于違反相關(guān)規(guī)定的企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行民事處罰。各州的公用事業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管本州包括能源事務(wù)在內(nèi)的公用事業(yè)。各州的公用事業(yè)委員會(huì)有權(quán)監(jiān)管本州的電力和天然氣的零售業(yè)務(wù)，批準(zhǔn)發(fā)電和輸配電項(xiàng)目的建設(shè)，監(jiān)管市政電力系統(tǒng)。

2歐盟

歐盟是由27個(gè)成員國組成的經(jīng)濟(jì)政治聯(lián)盟，各成員國之間共享市場、政策和法規(guī)。歐盟委員會(huì)是歐盟的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對成員國政府行使的權(quán)力有限，但歐盟指令在對各成員國政策導(dǎo)向方面發(fā)揮著越來越重要的影響。目前這一市場內(nèi)各國監(jiān)管框架尚不統(tǒng)一，但在過去十余年間，各成員國的監(jiān)管制度和監(jiān)管機(jī)制呈現(xiàn)出一定程度的趨同化。

從歷史上看，許多歐盟成員國能源部門的監(jiān)管工作都由政府部門來執(zhí)行。在歐盟指令的推動(dòng)下，各國政府紛紛成立了專門的獨(dú)立于政府職能部門的能源主管機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的主要職能通常包括：選定系統(tǒng)運(yùn)營商，批準(zhǔn)投資計(jì)劃，為發(fā)電企業(yè)及輸配電設(shè)施發(fā)放經(jīng)營許可證，確保公平上網(wǎng)，制定輸配電價(jià)，在某些情況下還制定零售價(jià)格等。

雖然歐盟還不可能建設(shè)一套統(tǒng)一的監(jiān)管體制，也不可能很快形成一個(gè)統(tǒng)一的能源監(jiān)管部門，但歐盟委員會(huì)第三套能源一攬子計(jì)劃（歐盟指令2009/72/EC）提出成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，促進(jìn)各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作，加強(qiáng)跨國能源電力傳輸。2011年，根據(jù)該指令歐盟成立了能源監(jiān)管合作署（ACER）。

ACER的任務(wù)是協(xié)調(diào)成員國能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)控區(qū)域能源市場，參與建立跨境能源基礎(chǔ)設(shè)施并制定相關(guān)規(guī)則制度。其目的是協(xié)助國家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在必要時(shí)協(xié)調(diào)其行動(dòng)。ACER的活動(dòng)包括：向系統(tǒng)運(yùn)營商、國家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)和歐盟機(jī)構(gòu)（歐洲議會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐盟委員會(huì)）提供意見和建議；向歐盟委員會(huì)提交發(fā)展歐盟管網(wǎng)準(zhǔn)則的非約束性框架指南；就國家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)未能達(dá)成協(xié)議的跨境問題或各國能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聯(lián)合請求做出決定。

3英國

在英國，能源與氣候變化部（DECC）是能源宏觀政策的制定部門，天然氣和電力市場辦公室（OFGEM）是能源監(jiān)管部門。此外，涉及英國能源領(lǐng)域監(jiān)管的機(jī)構(gòu)還包括：公平貿(mào)易辦公室（OFT），主要依據(jù)反壟斷法、競爭法及公平交易法對操縱市場、企業(yè)并購等行為進(jìn)行監(jiān)管；壟斷與兼并委員會(huì)（MMC），主要應(yīng)OFGEM和OFT的要求對糾紛處理進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查、仲裁。

OFGEM成立于2000年，由先前獨(dú)立的電力和天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并而成，負(fù)責(zé)監(jiān)管英國天然氣和電力兩個(gè)市場。OFGEM獨(dú)立于政府，受議會(huì)監(jiān)督，屬于政府和被監(jiān)管企業(yè)之外的第三方，是獨(dú)立的國家級監(jiān)管主體，主要職責(zé)是通過確保天然氣、電力供應(yīng)商和電力生產(chǎn)商之間的有效競爭來保護(hù)當(dāng)前和未來消費(fèi)者的利益。OFGEM監(jiān)管的法律依據(jù)來自《燃?xì)夥ā贰峨娏Ψā贰豆彩聵I(yè)法》等。

OFGEM的主要法定權(quán)力包括：為下游運(yùn)營商頒發(fā)、修改、執(zhí)行和撤銷許可證，英國的所有能源輸送、分配和供應(yīng)公司都通過這些許可證進(jìn)行監(jiān)管。對違反許可證條件的被許可人，調(diào)查并處以最高為被許可人營業(yè)額10%的罰款。對壟斷管網(wǎng)運(yùn)營商的收費(fèi)實(shí)行價(jià)格控制，使OFGEM對管網(wǎng)收費(fèi)產(chǎn)生直接影響。OFGEM在管網(wǎng)規(guī)則方面扮演著重要角色，并有權(quán)對涉嫌從事反競爭行為的公司進(jìn)行調(diào)查。OFGEM與消費(fèi)者關(guān)注協(xié)會(huì)保持聯(lián)系，后者有權(quán)調(diào)查和報(bào)告實(shí)際或受到威脅斷開供應(yīng)的投訴以及來自弱勢消費(fèi)者的投訴。

4澳大利亞

2000年之前，澳大利亞并沒有成立全國性能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，能源監(jiān)管職能分散于聯(lián)邦和州政府或領(lǐng)地政府下設(shè)的各級機(jī)構(gòu)。為了促進(jìn)澳大利亞形成真正有效的國家能源市場，2001年澳大利亞政府委員會(huì)決定成立專門的能源政策機(jī)構(gòu)——能源部長理事會(huì)。理事會(huì)是澳大利亞唯一負(fù)責(zé)能源政策制定的機(jī)構(gòu)，為包括天然氣和電力等資源在內(nèi)的能源市場制定政策，并負(fù)責(zé)評估天然氣和電力市場監(jiān)管體制的現(xiàn)狀與潛力，提出改革措施。

2004年，《澳大利亞能源市場協(xié)議》簽署，該協(xié)議將包括天然氣在內(nèi)的能源行業(yè)所有監(jiān)管職能規(guī)范化，以促進(jìn)全國統(tǒng)一能源市場的建立和完善，并決定成立兩個(gè)法定機(jī)構(gòu)作為全國性能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即澳大利亞能源市場委員會(huì)（AEMC）和澳大利亞能源監(jiān)管委員會(huì)（AER）。前者監(jiān)管市場參與者，制定或修改包括市場準(zhǔn)入程序在內(nèi)的天然氣和電力行業(yè)市場的法規(guī)，制定和修改與其職權(quán)范圍有關(guān)的法律法規(guī)實(shí)施細(xì)則，評估市場發(fā)展?fàn)顩r并提出完善和發(fā)展市場的建議，后者則負(fù)責(zé)包括輸氣網(wǎng)和輸電網(wǎng)的準(zhǔn)入在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。2005年，上述兩個(gè)法定機(jī)構(gòu)成立，其經(jīng)費(fèi)來自于行業(yè)征稅，工作人員主要由相關(guān)方面的專家組成。至此，澳大利亞形成了監(jiān)管政策制定和政策執(zhí)行分離的模式。

如今，澳大利亞能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要包括以下四個(gè)：1.澳大利亞政府委員會(huì)能源理事會(huì)（COAG Energy Council），對澳大利亞能源和資源行業(yè)治理和政策發(fā)展、能源市場（電力和天然氣）進(jìn)行監(jiān)管。2.澳大利亞能源市場委員會(huì)（AEMC），制定國家能源市場的政策、規(guī)則。3.澳大利亞能源市場運(yùn)營公司（AEMO），監(jiān)管國家電力市場運(yùn)行、管道天然氣市場運(yùn)行、維多利亞州電網(wǎng)規(guī)劃。4.澳大利亞能源監(jiān)管局（AER）：電力規(guī)范的執(zhí)行和監(jiān)督，并對電力市場輸電、配電網(wǎng)絡(luò)以及天然氣管道實(shí)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控。

5日本

日本政府的能源管理職能曾經(jīng)一度分散在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的礦山局、礦山保安局、煤炭局等部門。上世紀(jì)60年代，日本政府的能源管理職能趨向集中，在經(jīng)歷了70年代兩次世界石油危機(jī)的打擊后，日本政府進(jìn)一步增強(qiáng)了對能源的集中管理。日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省統(tǒng)一負(fù)責(zé)宏觀管理職能、市場監(jiān)管職能和資源管理職能。所有能源管理職權(quán)幾乎都集中在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省下屬的資源產(chǎn)業(yè)廳，資源產(chǎn)業(yè)廳是負(fù)責(zé)能源管理的主要機(jī)構(gòu)。

日本能源的宏觀管理職能、市場監(jiān)管職能和資源管理職能高度集中于一體，并且沒有獨(dú)立的能源管理部門。這種能源管理體制與多數(shù)西方大國迥異。同時(shí)，這種體制是日本根據(jù)本國國情建立的，對于保障作為能源貧乏國的日本充分獲得能源供給、提高能源管理效率起到了一定作用。

《能源政策基本法》《電力事業(yè)者新能源利用特別措施法》《促進(jìn)新能源利用特別措施法》規(guī)定了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的職能范圍，其職能包括相關(guān)能源事業(yè)的批準(zhǔn)及取消，對從事石油、電力、天然氣事業(yè)等事業(yè)者收取相關(guān)費(fèi)用等內(nèi)容。

為了確保新電力體制下，輸配電網(wǎng)公平接入和輸配電價(jià)合理，使通用電力公共事業(yè)公司與新電力公司在公平競爭環(huán)境下進(jìn)行平等競爭，促進(jìn)電力市場發(fā)展，日本于2015年9月1日依據(jù)《電氣事業(yè)法》成立電力交易監(jiān)管委員會(huì)。電力交易監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)在電力市場上監(jiān)視批發(fā)與零售交易的公平性和輸配電公司的行為，確保輸配電網(wǎng)的中立性。監(jiān)管對象包括發(fā)電、輸配電與電力零售等相關(guān)公司。電力交易監(jiān)管委員會(huì)擁有審查企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、要求電力公司上報(bào)相關(guān)報(bào)告、對電力公司進(jìn)行檢查等權(quán)力。

2017年，日本政府在原有電力交易監(jiān)督委員會(huì)的基礎(chǔ)上，新增天然氣監(jiān)管的職能，并且將之更名為電力和天然氣市場監(jiān)督委員會(huì)（EGC）。委員會(huì)主席由日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省部長任命。EGC在全國主要地區(qū)都設(shè)有監(jiān)管辦公室，總部執(zhí)行局設(shè)有三個(gè)部門，分別進(jìn)行政策協(xié)調(diào)、市場監(jiān)督及管網(wǎng)監(jiān)督。EGC還被賦予協(xié)調(diào)及仲裁的職能，因此對其市場參與具有很強(qiáng)的約束力。

三、國際能源監(jiān)管的主要經(jīng)驗(yàn)

1健全的法律體系

為了實(shí)現(xiàn)政府依法監(jiān)管，各國普遍制定了適應(yīng)本國國情的能源法律法規(guī)，例如美國的《能源部組織法》《天然氣政策法》，英國的《公用事業(yè)法》《天然氣法》等。這些法律法規(guī)構(gòu)建了完整的監(jiān)管框架，對政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)、監(jiān)管的實(shí)施做出了明確規(guī)定，為能源行業(yè)健康有序發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和可靠的制度保障。

立法明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能

在美國，1978年《公用事業(yè)監(jiān)管法》規(guī)定公用電力公司必須收購獨(dú)立發(fā)電商和合格電力設(shè)備生產(chǎn)者所生產(chǎn)的電力，必須為在其專營區(qū)域以外的用戶及供電公司提供無歧視的輸電服務(wù)，該法案授權(quán)FERC對此進(jìn)行監(jiān)管。1992年《能源政策法》規(guī)定所有電力公司必須提供輸電業(yè)務(wù)。該法案明晰和增強(qiáng)了FERC對電力銷售的管理權(quán)，為競爭性電力市場的成長提供了動(dòng)力，為電力使用者提供更多選項(xiàng)。2005年《能源政策法》賦予FERC更多職權(quán)。這些新增職權(quán)包括對主干傳輸系統(tǒng)實(shí)施強(qiáng)制性的可靠性標(biāo)準(zhǔn)，對操縱電力和天然氣市場的實(shí)體實(shí)行懲罰，監(jiān)管跨州轉(zhuǎn)售貿(mào)易的天然氣的運(yùn)輸和銷售，監(jiān)管跨州貿(mào)易中的石油管道運(yùn)輸，批準(zhǔn)跨州的天然氣設(shè)施的選址和關(guān)閉，保證液化天然氣接收站的安全運(yùn)行和可靠，監(jiān)管跨州的高壓輸電系統(tǒng)的可靠性，監(jiān)管企業(yè)會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)報(bào)告和行為并對違法行為進(jìn)行民事處罰等職權(quán)。

立法確保監(jiān)管體系內(nèi)各機(jī)構(gòu)職責(zé)邊界清晰、相互獨(dú)立

在澳大利亞，電力市場的監(jiān)管法律來自《國家電力法》《國家電力法案》《國家電力條例》等。《國家電力法》對AEMC、AEMO和AER的職能、權(quán)限范圍進(jìn)行劃分及限制，例如電力市場參與者的上訴機(jī)制、電力條例的制定流程。《國家電力條例》在涉及具體運(yùn)行機(jī)制方面制定了嚴(yán)格的監(jiān)管框架，包括市場運(yùn)行、電力安全、輸電規(guī)劃、網(wǎng)絡(luò)接入、電網(wǎng)定價(jià)等。此外，在全國性電力監(jiān)管法律法規(guī)以外，各州也結(jié)合本區(qū)域電力市場情況，制定了相應(yīng)的區(qū)域性法規(guī)制度。

2完善的市場設(shè)計(jì)

能源行業(yè)市場化進(jìn)程在很大程度上取決于執(zhí)行力，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在這一過程中的作用至關(guān)重要。良好的市場設(shè)計(jì)有助于加速建立公平競爭的市場體系。任何有效的監(jiān)管都離不開不斷完善的市場設(shè)計(jì)。

美國有組織的電力市場和平衡機(jī)構(gòu)

市場競爭需要解決區(qū)域市場電力系統(tǒng)可靠性、電力系統(tǒng)管理、輸配電價(jià)格制定及歧視等問題。為實(shí)現(xiàn)這一目的，上世紀(jì)90年代，美國電力行業(yè)逐漸放松管制，通過不斷完善市場結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，更多地依賴市場力量，而非像傳統(tǒng)電力監(jiān)管模式那樣依靠法案和行政手段。

1996年，美國電力工業(yè)進(jìn)行大規(guī)模重組，F(xiàn)ERC為此規(guī)定了電網(wǎng)開放的詳細(xì)程序，將調(diào)度交易機(jī)構(gòu)與電網(wǎng)分離，通過發(fā)布第888號法令和第889號法令，鼓勵(lì)成立競爭性電力批發(fā)市場，為電力的買方和賣方提供交易場所，并提出輸電網(wǎng)信息公開等要求，為區(qū)域輸電運(yùn)營商（RTO）和獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營商（ISO）實(shí)現(xiàn)區(qū)域電力市場管理奠定基礎(chǔ)。1999年，F(xiàn)ERC發(fā)布第2000號法令，鼓勵(lì)構(gòu)建RTO或ISO來管理整個(gè)輸電系統(tǒng)運(yùn)行。直到第2000號令出現(xiàn)，嚴(yán)格意義上的RTO/ISO最終建立起來。

根據(jù)FERC的設(shè)計(jì)，RTO/ISO具備四個(gè)基本特征：獨(dú)立性、區(qū)域性、控制力和確保短期可靠性，RTO/ISO還具備以下基本功能，即輸電費(fèi)率管理、阻塞管理、附屬服務(wù)、穿越潮流、輸電網(wǎng)實(shí)時(shí)信息發(fā)布系統(tǒng)和總輸電容量及可用輸電容量的計(jì)算、市場監(jiān)測、規(guī)劃和建設(shè)、區(qū)域間協(xié)調(diào)。目前，美國有7個(gè)RTO/ISO，發(fā)揮電力實(shí)物交易平臺的職能，提供全美超過三分之二的電力，服務(wù)全美超過三分之二的用戶。

隨著市場結(jié)構(gòu)的調(diào)整，一方面，F(xiàn)ERC對電力行業(yè)的監(jiān)管職能進(jìn)一步明確和細(xì)化。RTO和ISO通過在電力批發(fā)市場中統(tǒng)一管理各電力公司的輸電資產(chǎn)來保障系統(tǒng)可靠性和電力供需平衡，依據(jù)集中式市場化調(diào)度結(jié)果運(yùn)營輸電系統(tǒng)，管理轄區(qū)內(nèi)的輸電基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)維，電能市場、輔助服務(wù)市場運(yùn)營，系統(tǒng)運(yùn)行可靠性保障，并負(fù)責(zé)電力市場監(jiān)控。而FERC則負(fù)責(zé)批準(zhǔn)并監(jiān)管RTO和ISO。另一方面，美國電力行業(yè)縱向分工、橫向競爭的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮了市場配置資源的作用，釋放了行業(yè)發(fā)展活力。具體來說，美國電力市場化改革提高了行業(yè)效率，提升了系統(tǒng)安全性和穩(wěn)定性，此外，還使電力應(yīng)用的信息反饋更加豐富、準(zhǔn)確、及時(shí)，使可再生能源的開發(fā)和利用得到充分的市場調(diào)配等。

美國天然氣管輸容量交易市場的規(guī)則設(shè)計(jì)

天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放后，F(xiàn)ERC負(fù)責(zé)制定、修訂第三方準(zhǔn)入細(xì)則，包括管輸業(yè)務(wù)獨(dú)立、管輸容量分配、管輸費(fèi)率制定、管網(wǎng)平衡設(shè)計(jì)以及管網(wǎng)信息公開等，以確保管道開放的公平性及透明性。具體到天然氣管輸容量分配方面，管輸容量交易市場是在天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放后出現(xiàn)的新興市場，管道運(yùn)營企業(yè)將管輸容量作為商品進(jìn)行交易，市場參與者購買管輸容量進(jìn)而使用天然氣管道系統(tǒng)運(yùn)輸服務(wù)。FERC先后多次頒布法令，為管輸容量交易市場提供指導(dǎo)原則和實(shí)施辦法。

在1985年頒布的《436號法令》中，F(xiàn)ERC規(guī)定，管道運(yùn)營企業(yè)必須提交天然氣管道準(zhǔn)入條款，由FERC進(jìn)行審核。

隨后，F(xiàn)ERC在1992年頒布的《636號法令》中首次提出“開放季”的概念（即天然氣管道項(xiàng)目在做出投資決策之前，管道項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)向社會(huì)公開擬建管道的相關(guān)信息，項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)綜合考慮各種因素分配管輸容量，最終與中標(biāo)用戶簽署意向性協(xié)議），并提出固定管輸容量應(yīng)具備靈活性及可分割性。這樣的特征使得固定管輸容量擁有者可以將其部分或者全部管輸容量轉(zhuǎn)讓給其他管道用戶，從而提高管輸容量的利用率、增加市場競爭。

在1992年頒布的《637號法令》中，F(xiàn)ERC首次提出，管道運(yùn)營企業(yè)可以自愿采取拍賣會(huì)的方式，分配短期管輸容量、月度管輸容量、日前管輸容量以及日內(nèi)管輸容量，準(zhǔn)許管道運(yùn)營企業(yè)區(qū)別設(shè)定高峰及非高峰時(shí)期管輸容量的起拍價(jià)格。公開拍賣是一種透明、高效的管輸容量分配方法，能夠預(yù)防管道運(yùn)營企業(yè)行使市場干預(yù)權(quán)，促進(jìn)管輸容量的自由交易，并在一定程度上降低交易成本。

在2005年頒布的《2005號法令》中，F(xiàn)ERC提出，為確保需求用戶平等參與開放季，管道項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)在開放季通知中應(yīng)詳細(xì)說明相關(guān)注意事項(xiàng)，明確管輸容量分配規(guī)則，公平透明地分配開放季過程中的管輸容量。

當(dāng)管道系統(tǒng)的管輸容量供應(yīng)緊張，且管輸容量的市場價(jià)格相對較高時(shí)，管道用戶通常傾向于預(yù)定盡可能多的管輸容量。若采用按比例方法分配管輸容量，同一企業(yè)的多家分公司可能會(huì)同時(shí)參與投標(biāo)以獲取更多的管輸容量，從而對于僅投標(biāo)一次的管道用戶造成不公平。為此，F(xiàn)ERC為管道公司的管輸費(fèi)率設(shè)定上限，并在2011年頒布的《894號法令》中禁止同一企業(yè)的多家分公司參與同一管道系統(tǒng)開放季，除非各分公司能夠提供商業(yè)獨(dú)立運(yùn)營的證明。

通過近二三十年間頒布的多項(xiàng)法令，F(xiàn)ERC不斷完善天燃?xì)夤茌斎萘拷灰资袌龇峙湟?guī)則，在日漸完整的市場設(shè)計(jì)之中體現(xiàn)了有效的市場監(jiān)管。

3明確的監(jiān)管目標(biāo)

在典型的自由市場經(jīng)濟(jì)國家，能源領(lǐng)域完全依靠市場機(jī)制的自發(fā)運(yùn)作容易造成市場壟斷。大型能源企業(yè)對油氣管網(wǎng)、電網(wǎng)的控制極易造成自然壟斷。約束壟斷勢力并確保以合理的成本提供可靠的服務(wù)是監(jiān)管的核心目標(biāo)，也就是說，公共部門或政府要通過監(jiān)管，確保市場實(shí)現(xiàn)本身無法自行實(shí)現(xiàn)的公共利益。客觀審視發(fā)達(dá)國家能源市場監(jiān)管歷程，能源基礎(chǔ)設(shè)施開放和準(zhǔn)入是市場監(jiān)管的重要內(nèi)容。

這里以天然氣管網(wǎng)為例。在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中，不同于上游生產(chǎn)和下游銷售，管道等基礎(chǔ)設(shè)施是具備自然壟斷屬性的，這使其在一定程度具有市場支配力。如何處理縱向一體公司的管網(wǎng)資產(chǎn)，是管網(wǎng)公平無歧視開放乃至天然氣市場改革的核心和關(guān)鍵。拆分運(yùn)輸和銷售業(yè)務(wù)，在市場條件允許的前提下，管網(wǎng)資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)徹底剝離、獨(dú)立，有利于競爭性市場的形成，也有利于達(dá)成管網(wǎng)公平無歧視開放的目標(biāo)。加強(qiáng)對管道的監(jiān)管，避免壟斷公司濫用其市場支配力，確保各方都能使用中游資產(chǎn)，就需要充分發(fā)揮獨(dú)立監(jiān)管的作用。

在英國，上世紀(jì)80年代，英國天然氣公司（BG）是集天然氣勘探開發(fā)、采購、輸配及分銷于一體的國有企業(yè)，被授權(quán)獨(dú)家建設(shè)經(jīng)營全國天然氣管網(wǎng)和配售業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)天然氣管網(wǎng)的運(yùn)營和平衡。直至1985年，英國天然氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施都處于BG的壟斷之中。1986年，天然氣供應(yīng)辦公室（OFGAS）成立，作為當(dāng)時(shí)的英國天然氣行業(yè)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督管網(wǎng)準(zhǔn)入準(zhǔn)則、管輸及儲(chǔ)存服務(wù)費(fèi)率、零售收費(fèi)市場費(fèi)率、調(diào)查并調(diào)節(jié)企業(yè)之間以及企業(yè)與消費(fèi)者之間的爭議等。根據(jù)1986年《天然氣法案》，供應(yīng)商有權(quán)從BG獲取管道輸送權(quán)，但BG公司基于其壟斷地位，對不同供應(yīng)商進(jìn)行價(jià)格歧視。這一現(xiàn)象被上訴至OFGAS，后經(jīng)MMC和OFT仲裁，確定為歧視，此舉最終拉開了英國第三方準(zhǔn)入、終端價(jià)格定價(jià)機(jī)制等這一系列天然氣市場化改革的序幕。當(dāng)時(shí)由OFGAS、MMC以及OFT組成的監(jiān)管力量，切實(shí)推動(dòng)了英國天然氣市場多元化供應(yīng)格局的發(fā)展。

英國天然氣市場化改革過程中，OFGAS促進(jìn)市場公平競爭、管道公平開放的監(jiān)管主要體現(xiàn)在引入競爭、放寬準(zhǔn)入、限定價(jià)格等幾個(gè)方面。強(qiáng)制BG讓出市場份額，降低市場準(zhǔn)入門檻，引入包括上游生產(chǎn)商、終端大用戶和獨(dú)立的供應(yīng)商、貿(mào)易商、批發(fā)商在內(nèi)的新的競爭者，增強(qiáng)市場的競爭性。放寬管網(wǎng)的第三方準(zhǔn)入，使得包括生產(chǎn)商、消費(fèi)者、運(yùn)輸商或貿(mào)易商在內(nèi)的第三方獲得購買BG運(yùn)輸服務(wù)的權(quán)利或可能性。嚴(yán)格監(jiān)管包括掠奪性定價(jià)在內(nèi)的各種反競爭行為，在市場化初期，乃至完全市場化之后，始終保持對輸配價(jià)格的管制，保障市場公平競爭。

在美國，管道公司曾一度捆綁式銷售天然氣。1985年FERC第436號法令要求分離管道公司的運(yùn)輸和銷售職能，允許用戶從天然氣生產(chǎn)商手中直接購買天然氣并通過州際管道運(yùn)輸，由此拉開了分離天然氣管道與上下游的序幕。然而該法令要求管道公司自愿分拆天然氣銷售和管道運(yùn)輸兩種業(yè)務(wù)，自愿拆分的原則未對管道公司面向用戶的天然氣自營銷售（包含管輸服務(wù)的捆綁業(yè)務(wù)）產(chǎn)生太大影響，管道公司通過管道的自然壟斷在天然氣銷售上擁有優(yōu)于其他銷售商的地位，管道公司自營業(yè)務(wù)的捆綁銷售模式成為妨礙市場有效競爭的主要障礙。隨后，1992年FERC頒布第636號法令，與此前436號法令提出的自愿拆分不同，要求強(qiáng)制拆分跨州管道公司的運(yùn)輸業(yè)務(wù)與銷售業(yè)務(wù)，即不得以兩種業(yè)務(wù)捆綁的模式向終端用戶銷售天然氣。由此，管道公司明確了運(yùn)輸服務(wù)的社會(huì)屬性，單純從事管輸服務(wù)。上述兩個(gè)法令基本消除了長輸管道的自然壟斷地位，并在加強(qiáng)FERC獨(dú)立監(jiān)管的基礎(chǔ)上有力促進(jìn)了美國競爭性天然氣市場的形成。

4豐富的監(jiān)管方式

1.形成獨(dú)立、專業(yè)的市場監(jiān)控力量

市場監(jiān)控是市場建設(shè)中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，是保證市場高效、公平運(yùn)行的必要手段，更是市場監(jiān)管的重要組成部分。市場監(jiān)管的一個(gè)最直接方式，就是形成獨(dú)立、專業(yè)的市場監(jiān)控力量，并授權(quán)監(jiān)控機(jī)構(gòu)的監(jiān)控責(zé)權(quán)，對市場規(guī)則的執(zhí)行情況、對操縱行為（市場規(guī)則沒有規(guī)定的行為）的甄別和糾正，以及對市場規(guī)則或調(diào)度程序的改善提供建言。監(jiān)控機(jī)構(gòu)應(yīng)定期發(fā)布報(bào)告，對報(bào)告期內(nèi)的市場進(jìn)行整體評估，對發(fā)現(xiàn)的問題提出整改建議。任何個(gè)人或部門都不能以任何理由要求監(jiān)控機(jī)構(gòu)修改監(jiān)控報(bào)告，以保障市場監(jiān)控的有效性。

在美國電力市場上，每個(gè)ISO/RTO都有一個(gè)與市場運(yùn)作分開的市場監(jiān)控處。2008年，F(xiàn)ERC要求每個(gè)ISO/RTO向其市場監(jiān)控處提供足以履行職責(zé)的市場數(shù)據(jù)、資源和人員，并要求市場監(jiān)控處直接向其ISO/RTO董事會(huì)匯報(bào)。FERC還要求市場監(jiān)控處承擔(dān)額外的職責(zé)，包括識別出無效的市場規(guī)則，并提出新規(guī)則和電價(jià)調(diào)整的建議；審查電力批發(fā)市場的運(yùn)行狀況，并向ISO/RTO、FERC和其他利益相關(guān)方和有關(guān)方面匯報(bào)；向FERC通報(bào)可能需要調(diào)查的市場參與者或ISO/RTO的行為。

2.制定獎(jiǎng)懲機(jī)制

在美國以及其他國家，通過多年的監(jiān)管實(shí)踐，政策制定部門和監(jiān)管部門逐漸認(rèn)識到，“一切監(jiān)管都應(yīng)該是激勵(lì)性的”，監(jiān)管部門本身最重要的工作就是讓盈利性的企業(yè)行為與社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)統(tǒng)一起來。

如對電力公司基于收入的監(jiān)管，打破了售電量和收入之間的數(shù)學(xué)對應(yīng)關(guān)系，已在美國廣泛采用。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管的基礎(chǔ)上通常也會(huì)增加一些對績效的要求，以激勵(lì)電力公司取得具體的成效。例如提高服務(wù)質(zhì)量，減少排放，提高終端用戶的能效，這種方法被稱為激勵(lì)型的監(jiān)管。

輸配電價(jià)的成果激勵(lì)管制

2013年至今，英國對輸配電采取成果激勵(lì)管理，其主要目的是希望通過有效投資與鼓勵(lì)創(chuàng)新，完成政府解決基礎(chǔ)設(shè)施老化與推廣新能源政策的問題。成果激勵(lì)管制的重點(diǎn)，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面，即全面成果的評估與總成本的控制。其中，全面成果評估包括安全性、入網(wǎng)服務(wù)、滿意度、可靠性、社會(huì)責(zé)任、環(huán)境影響六個(gè)可測量成果，不同的成果有對應(yīng)的金融獎(jiǎng)懲措施，取得更高成果可獲名譽(yù)表彰。以英國最大輸電企業(yè)國家電網(wǎng)為例，在滿意度的成果評價(jià)中，滿意度的提升或降低將影響企業(yè)收入的1%，經(jīng)常性斷電事故的發(fā)生會(huì)減少企業(yè)3%的收入。

配電企業(yè)的對標(biāo)與獎(jiǎng)懲

由于配電網(wǎng)絡(luò)區(qū)域分布的特點(diǎn)，配電企業(yè)都在各自的服務(wù)范圍內(nèi)占有壟斷地位，因此本身是沒有競爭的，澳大利亞監(jiān)管機(jī)構(gòu)將不同配電企業(yè)進(jìn)行對標(biāo)，并對對標(biāo)結(jié)果差的企業(yè)進(jìn)行懲罰。在某監(jiān)管期內(nèi)，如果一家配電企業(yè)的對標(biāo)結(jié)果明顯差于其他配電公司，這家公司在本監(jiān)管期期末申請下一監(jiān)管周期收入時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)將這家公司與對標(biāo)平均水平之間的差距部分直接從配電公司提交的收入申請建議中減掉。通過對不同配電企業(yè)進(jìn)行對標(biāo)，并依據(jù)對標(biāo)結(jié)果對企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，有效地創(chuàng)造出配電企業(yè)之間競爭關(guān)系。

管輸容量分配的財(cái)務(wù)激勵(lì)

在管輸容量分配的實(shí)踐中，由于美國的管輸容量釋放是非強(qiáng)制性的，一級托運(yùn)商不必公布或釋放其不打算使用的容量。為了確保公平、公開和透明地利用容量釋放規(guī)定，減輕托運(yùn)商的分流容量釋放，F(xiàn)ERC對管道公司使用財(cái)務(wù)激勵(lì)，鼓勵(lì)管道公司積極銷售閑置的容量，并最大限度地提高管道利用率。歐盟系統(tǒng)也提供了類似的激勵(lì)措施，鼓勵(lì)托運(yùn)商和TSO釋放閑置的容量。可以通過“使用轉(zhuǎn)移”釋放容量，允許一級托運(yùn)商將其容量轉(zhuǎn)租給二級托運(yùn)商。一級托運(yùn)商與TSO維持合同，二級托運(yùn)商與一級托運(yùn)商簽訂合同，并向一級托運(yùn)商支付容量使用費(fèi)。與美國類似，釋放容量的財(cái)務(wù)激勵(lì)是托運(yùn)商積極釋放閑置容量的主要原因，有助于管道的有效利用。

3.提高公開度、透明度

數(shù)據(jù)和交易的公開和透明有助于獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展監(jiān)控活動(dòng)，調(diào)查可能導(dǎo)致人為價(jià)格波動(dòng)的行為，并在必要時(shí)對這些行為提起訴訟。同時(shí)，透明性對于建立市場參與者的信心至關(guān)重要，也是鼓勵(lì)進(jìn)入和競爭以及確保行業(yè)高效運(yùn)作的關(guān)鍵因素。

美國和歐盟在信息透明度方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。歐盟的監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求能源市場具有相當(dāng)大的透明度，以確保公平和開放的市場結(jié)構(gòu)。《批發(fā)能源市場完整性和透明性管理?xiàng)l例》（REMIT）明確禁止任何操縱或企圖操縱能源市場的行為。美國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求管道公司建立電子公告制度，向公眾公開包括管容、天然氣質(zhì)量要求、客戶指數(shù)、運(yùn)營流量訂單、費(fèi)率等在內(nèi)的各種信息。在歐盟和美國，TSO或管道公司要負(fù)責(zé)控制供需平衡、氣體質(zhì)量，而有效管理和透明度密不可分。

EBB信息平臺

在美國，根據(jù)FERC第636號法令，州際管道必須設(shè)置電子公告板（EBB）。EBB公示管輸能力（位置、設(shè)計(jì)管輸能力、運(yùn)營管輸能力、計(jì)劃輸氣量、可用管輸能力、可中斷輸氣能力）和客戶信息（承運(yùn)商名稱、是否為關(guān)聯(lián)公司、費(fèi)率、合同生效日、是否為雙邊談判費(fèi)率等）。電子公告牌上的所有信息均對公眾開放，即便是不屬于承運(yùn)商的單位或人員也可查看公示。EBB為管道運(yùn)營提供了高度的透明度，增加了托運(yùn)商對管道和整個(gè)市場的信心。類似EBB的信息平臺是提升透明度的有效手段。

在歐盟和英國，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也有類似的要求。在英國管網(wǎng)中，每個(gè)出入口的流量每2分鐘就會(huì)被更新一次。

價(jià)格指數(shù)發(fā)布和交易上報(bào)制度

物理市場價(jià)格指數(shù)或評估由美國和歐洲的能源貿(mào)易媒體機(jī)構(gòu)公布，代表特定地點(diǎn)、特定時(shí)間段內(nèi)天然氣批發(fā)市場的市場價(jià)值。電子交易平臺的運(yùn)營商也根據(jù)其平臺上的交易發(fā)布價(jià)格。商品市場的現(xiàn)貨交易幾乎無一例外地與價(jià)格報(bào)告機(jī)構(gòu)公布的價(jià)格掛鉤。

同時(shí)，美國和歐盟的市場參與者都必須向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告其所有交易情況，以便監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)控市場狀況并調(diào)查市場操縱行為。在美國和歐盟，物理天然氣量可能在實(shí)際交付前買賣多次（多次轉(zhuǎn)手）。買賣雙方均需承擔(dān)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)，如不能在交貨前將其交易平倉，則雙方必須進(jìn)行實(shí)際交貨并安排運(yùn)輸或購買入口/出口容量。所有物理交易（無論是否交付），均必須以“掛名”的形式向管道公司或TSO進(jìn)行登記。這使管道公司與TSO能夠跟蹤整個(gè)交易往來過程中的天然氣所有權(quán)。并且市場參與者必須定期向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告其所有的物理交易。交易保持公開和高度透明，有助于市場參與度的提高，隨著市場參與者的增加，少數(shù)參與者對市場推動(dòng)的影響力將逐漸減弱。

OFGEM發(fā)布年度供電服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管報(bào)告

OFGEM在供電服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管工作中，要求所有供電商每年都要提交供電服務(wù)質(zhì)量報(bào)告。所提交的報(bào)告內(nèi)容包括：年度內(nèi)停電次數(shù)和停電時(shí)間等供電質(zhì)量情況；年度內(nèi)電話服務(wù)質(zhì)量情況；年度內(nèi)所受到獎(jiǎng)勵(lì)/罰款情況；年度內(nèi)計(jì)劃外停電情況；歷年來營業(yè)區(qū)內(nèi)每100千米高壓/低壓架空和地下電纜線路故障率情況；對年度內(nèi)供電服務(wù)質(zhì)量執(zhí)行情況的說明。同時(shí)報(bào)告還要對在各自營業(yè)區(qū)的供電服務(wù)質(zhì)量變化情況給予必要的闡述，還可對該年度內(nèi)因惡劣天氣等不可抗力所導(dǎo)致的供電服務(wù)質(zhì)量下降情況給予相應(yīng)的解釋。

在進(jìn)行供電服務(wù)質(zhì)量綜合評比時(shí)，OFGEM充分考慮到各供電商營業(yè)區(qū)內(nèi)用戶數(shù)量不同、執(zhí)行情況有較大差異的實(shí)際情況，廣泛采用評比的方法，將各供電商的供電服務(wù)執(zhí)行情況同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較（實(shí)際執(zhí)行情況按標(biāo)準(zhǔn)分解，再用百分比表示），置于同樣的標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行公示。在此基礎(chǔ)上，發(fā)布年度供電服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管報(bào)告，督促供電企業(yè)通過創(chuàng)新不斷提高服務(wù)質(zhì)量。

從英國供電服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管報(bào)告能夠看到，OFGEM監(jiān)管工作透明，這使所有被監(jiān)管者都處于接受全社會(huì)監(jiān)督的同一標(biāo)準(zhǔn)之下。采用評比的方式，使所有接受監(jiān)管的企業(yè)都能明確自己的努力方向，并采取切實(shí)可行措施，以便逐步提高供電服務(wù)質(zhì)量。

4.整合利益相關(guān)者意見

監(jiān)管所涉及的各方利益和出發(fā)點(diǎn)各不相同。作為公共事業(yè)類的公司，能源企業(yè)有責(zé)任為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供持續(xù)、安全、可靠的能源，因此需要投入資金進(jìn)行設(shè)備維護(hù)和改造，需要技術(shù)和設(shè)備升級以滿足低碳發(fā)展的要求。能源企業(yè)投資方希望企業(yè)有良好的收益，取得最大程度的投資回報(bào)。消費(fèi)者則期望用最低的費(fèi)用獲得充足、穩(wěn)定的能源供應(yīng)。因此，監(jiān)管過程中，需要充分重視利益相關(guān)方的參與，接受利益相關(guān)方的監(jiān)督與質(zhì)詢，提升社會(huì)的參與度和滿意度。

在歐盟，管輸費(fèi)率、服務(wù)成本、投資和回報(bào)率每年都由國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查和批準(zhǔn)。TSO向國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交其財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、允許收入確認(rèn)和費(fèi)率提案，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在批準(zhǔn)新費(fèi)率之前會(huì)仔細(xì)審查提案并參與公眾咨詢。在國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)就輸氣服務(wù)費(fèi)做出決定之前，其可以自行進(jìn)行公眾咨詢，充分整合各方意見和建議。

美國電力市場法律制度健全，雖然法律授予FERC和各州公用事業(yè)委員會(huì)輸配電價(jià)格定價(jià)權(quán)限，但在輸電價(jià)格核定期間和核定后，電力用戶、電網(wǎng)企業(yè)或任何第三方均可以對電價(jià)水平提起行政訴訟，提交FERC行政法官裁決。行政法官通過聽證會(huì)、書面溝通等方式充分聽取各方意見后，做出裁決。聽證會(huì)參與者包括電網(wǎng)公司、FERC等監(jiān)管機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者代表以及由監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)參與的環(huán)保團(tuán)體等。如果一方不服裁決結(jié)果，可繼續(xù)向法院提起法律訴訟。

5廣泛的監(jiān)管資源

1.人力資源

監(jiān)管需要一個(gè)跨學(xué)科的專家團(tuán)隊(duì)，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)家、電力工程師、軟件開發(fā)人員，以及其他數(shù)學(xué)和統(tǒng)計(jì)方面的專家。監(jiān)管部門需要掌握廣泛的人力資源，這些資源既可以包括能源系統(tǒng)內(nèi)的，也包括能源系統(tǒng)外的。

如英國的OFGEM擁有大量外聘的律師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、咨詢機(jī)構(gòu)等。在歐洲，一般監(jiān)管部門中大約一半的人員來自原來的能源市場參與者，包括電網(wǎng)、發(fā)電公司等，另外大約一半來自行政管理部門。

在美國，F(xiàn)ERC有1400多名工作人員，執(zhí)行獨(dú)立的監(jiān)管職責(zé)。工作人員包括律師、工程師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、會(huì)計(jì)師、生態(tài)學(xué)家、地質(zhì)學(xué)家、生物學(xué)家等。與此同時(shí)，州監(jiān)管機(jī)構(gòu)也非常強(qiáng)大，比如加州公共事業(yè)委員會(huì)有上千名工作人員。

美國多個(gè)區(qū)域電力市場都聘請了“獨(dú)立市場監(jiān)管”（IMM），其非政府部門也非市場參與者，而是第三方咨詢機(jī)構(gòu)。通常由政府監(jiān)管部門（公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)）聘請，入駐于電力市場的ISO，接入ISO系統(tǒng)，對市場運(yùn)行執(zhí)行日常監(jiān)測。其定期向政府監(jiān)管部門匯報(bào)監(jiān)測結(jié)果，同時(shí)也向ISO提供市場設(shè)計(jì)、市場完善的建議及咨詢。

2.信息資源

有效的監(jiān)管取決于準(zhǔn)確、可靠的信息資源。監(jiān)管部門掌握的信息主要由受監(jiān)管的市場參與者、代表公共利益的其他政府機(jī)構(gòu)（例如消費(fèi)者維權(quán)機(jī)構(gòu)、能源政策辦公室和環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)等），以及私營機(jī)構(gòu)和非政府實(shí)體（如大型工業(yè)客戶、環(huán)境組織、低收入者維權(quán)組織，以及某些情況下公民個(gè)人等）提供。這些機(jī)構(gòu)提供給監(jiān)管部門的任何信息，都會(huì)由監(jiān)管部門及相關(guān)單位進(jìn)行嚴(yán)格的檢驗(yàn)，以確保信息的準(zhǔn)確性和可靠性。

能源市場的監(jiān)管涉及各種信息和數(shù)據(jù)，如收集機(jī)密數(shù)據(jù)，計(jì)算各種指數(shù)，分析報(bào)價(jià)規(guī)律，發(fā)布監(jiān)控報(bào)告，公開報(bào)價(jià)數(shù)據(jù)，正式或非正式調(diào)查可疑行為（各國對調(diào)查的授權(quán)不一樣），監(jiān)控機(jī)構(gòu)間的信息分享等。指數(shù)、報(bào)價(jià)、監(jiān)控報(bào)告、違規(guī)行為等各種信息都是以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。只有通過收集和分析市場數(shù)據(jù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能確定特定市場是否具備競爭性，以及市場價(jià)格是否“公平合理”。

美國借助大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)電力市場實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控

加州電力市場危機(jī)后，美國政府意識到電力市場并不是一個(gè)信息對稱的完全競爭市場。部分地區(qū)批發(fā)市場電價(jià)放開后，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管重點(diǎn)從發(fā)電企業(yè)成本監(jiān)管逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷κ袌霾倏v行為的監(jiān)管。為了能對市場操縱行為進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，美國政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立了電力批發(fā)市場在線監(jiān)控系統(tǒng)，對電力市場交易所每天的價(jià)格變化及現(xiàn)貨批發(fā)市場等多渠道的價(jià)格，通過系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，對價(jià)格波動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格審核，發(fā)現(xiàn)問題將及時(shí)要求獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營商或電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行解釋說明。依靠豐富的數(shù)據(jù)信息資源，監(jiān)控部門有效控制了發(fā)電商利用市場操縱力導(dǎo)致電力批發(fā)市場價(jià)格大幅波動(dòng)的問題。

海量的能源數(shù)據(jù)將成歐盟未來監(jiān)管重點(diǎn)

從1996年起至今，歐盟先后出臺了三輪政策來推進(jìn)能源市場自由化。1996年的歐盟指令確立了整個(gè)自由化的框架，其后隨著歐盟對政策效果持續(xù)進(jìn)行評估，為了促進(jìn)競爭，又逐步出臺了第二、三輪政策。這兩輪政策主要側(cè)重于進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，加強(qiáng)輸電、配電運(yùn)營商的獨(dú)立性。目前又開始了出臺第四輪政策的討論，政策重點(diǎn)是對數(shù)據(jù)的監(jiān)管。隨著智能儀表的廣泛使用，海量的能源數(shù)據(jù)將產(chǎn)生，歐盟認(rèn)為這些數(shù)據(jù)對競爭參與方非常有價(jià)值，因此有討論認(rèn)為，擁有智能儀表的公用事業(yè)和能源供應(yīng)商不應(yīng)獨(dú)占數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)的使用權(quán)。但目前對數(shù)據(jù)的監(jiān)管主要還是由各國監(jiān)管部門來實(shí)施。

四、對我國的啟示

（一）立足國情實(shí)際，完善能源監(jiān)督管理體制

從各國的具體國情來看，能源資源的稟賦、生產(chǎn)、消費(fèi)能力，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素影響著能源管理體制和監(jiān)管體系。能源資源相對豐富的大國，如美國，具有很強(qiáng)的一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)能力，國內(nèi)能源生產(chǎn)部門復(fù)雜，產(chǎn)業(yè)鏈完整，因而在能源管理上需要較為清晰的職能分類，既需要統(tǒng)一的能源部，又需要體現(xiàn)專業(yè)化的獨(dú)立市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)。而自身能源資源貧乏的國家，如日本，99%的一次能源依靠進(jìn)口，國內(nèi)能源生產(chǎn)極小，因而不需要復(fù)雜的能源管理體系，一個(gè)集中于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省內(nèi)部的能源管理部門，統(tǒng)一負(fù)責(zé)宏觀管理、市場監(jiān)管等職能，可能更加有利于保障能源的供給和經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

我國是世界上最大的能源消費(fèi)國，能源需求量大，能源儲(chǔ)備規(guī)模較小，油氣對外依存度較高。從長期發(fā)展看，完善能源管理體制和監(jiān)管體系對于促進(jìn)我國能源總量平衡、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效率提升，確保國家能源安全具有重要作用。改革開放以來，我國能源管理體制雖變動(dòng)頻繁，但減少行政審批、加強(qiáng)政府監(jiān)督管理的總體方向是明確的。特別是隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，國家對加強(qiáng)事中事后監(jiān)管不斷提出新的要求，監(jiān)管的地位和作用越來越突出，監(jiān)管的責(zé)任也越來越大。

當(dāng)前，我國正處于健全完善中國特色社會(huì)主義制度的重大歷史時(shí)期，處于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期，處于加快推進(jìn)能源生產(chǎn)與消費(fèi)革命的攻堅(jiān)時(shí)期。完善能源監(jiān)督管理體制、加強(qiáng)能源監(jiān)管，對于貫徹落實(shí)“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略，推動(dòng)能源體制機(jī)制改革與創(chuàng)新，促進(jìn)國家能源重大戰(zhàn)略、規(guī)劃有效落地，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的能源市場秩序等都具有十分重要的政治意義和現(xiàn)實(shí)意義。

（二）推動(dòng)能源監(jiān)管法治建設(shè)，賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)充分權(quán)限

各國普遍通過立法方式構(gòu)建能源行業(yè)監(jiān)督管理框架，明確政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)邊界等。如美國通過《能源部組織法》《公用事業(yè)監(jiān)管法》《能源政策法》等賦予FERC各種職權(quán)；澳大利亞通過《國家電力法》對AEMC、AEMO和AER的職能、權(quán)限范圍進(jìn)行劃分及限制。以健全的法律體系賦予能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)充分的法定權(quán)限，并提升監(jiān)管權(quán)威，是保障有力監(jiān)管的重要國際經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)前，我國能源基本法缺失，直接指導(dǎo)能源監(jiān)管工作的《能源監(jiān)管條例》至今還在制定當(dāng)中；《電力法》《煤炭法》等法律出臺較早，法律大部分內(nèi)容已與當(dāng)前能源發(fā)展現(xiàn)狀嚴(yán)重脫節(jié)，亟待修訂完善；《可再生能源法》《石油天然氣管道保護(hù)法》等法律缺乏配套的實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則，可操作性不強(qiáng)，無法在實(shí)際監(jiān)管活動(dòng)中充分發(fā)揮作用。為了讓能源監(jiān)管有法可依，讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)有法定授權(quán)、執(zhí)法有力，能源法律立改廢工作應(yīng)進(jìn)一步提速。一是加快推進(jìn)《能源法》《能源監(jiān)管條例》制定工作，完善相關(guān)規(guī)章制度，明確執(zhí)法內(nèi)容，規(guī)范執(zhí)法程序。二是盡快組織修訂《電力法》《煤炭法》《石油天然氣管道保護(hù)法》等法律。完善相關(guān)配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，使之與當(dāng)前階段能源領(lǐng)域改革政策相適應(yīng)。通過法律法規(guī)修訂，賦予能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)充分的法律授權(quán)和更多監(jiān)管手段、更大執(zhí)法權(quán)限。

（三）順應(yīng)社會(huì)和行業(yè)發(fā)展，協(xié)助解決行業(yè)突出問題

監(jiān)管的重要作用是規(guī)范和引導(dǎo)能源行業(yè)和企業(yè)行為，監(jiān)管政策變化應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和整個(gè)能源行業(yè)發(fā)展相適應(yīng)。如上世紀(jì)80年代初期，英國天然氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施處于BG的壟斷之中，這種壟斷經(jīng)營使BG缺乏競爭力，經(jīng)營成本過高，從而導(dǎo)致終端用戶價(jià)格過高。1986年通過的《天然氣法案》要求BG私有化、放開部分市場和引入準(zhǔn)入機(jī)制。在來自政府方面的監(jiān)管壓力下，英國天然氣行業(yè)出現(xiàn)了真正的競爭跡象。上世紀(jì)70～80年代，在美國，伴隨市場主體的發(fā)育和管道網(wǎng)絡(luò)的形成，管道公司捆綁式銷售天然氣的做法受到廣泛批評，市場終端用戶與生產(chǎn)商直接見面、管道公司只作為普通運(yùn)輸商的呼聲日漸高漲。1985年，F(xiàn)ERC發(fā)布第436號法令，啟動(dòng)以促進(jìn)天然氣市場競爭、保障供應(yīng)為目的的天然氣行業(yè)改革。

當(dāng)前，我國電力、油氣市場化改革已進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)區(qū)，市場主體類型、數(shù)量不斷增多，市場交易規(guī)模顯著擴(kuò)大，交易品種不斷豐富。能源市場化程度越高，越是需要加強(qiáng)和改善市場監(jiān)管。針對目前的實(shí)際情況，我國能源監(jiān)管要抓住主要矛盾，重點(diǎn)突破。一方面，大力推進(jìn)電力市場建設(shè)，完善油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放機(jī)制；另一方面，加強(qiáng)對電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

（四）創(chuàng)新監(jiān)管方式方法，加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)

各國在能源監(jiān)管過程中采用了豐富的監(jiān)管方式，如保障市場公平有效運(yùn)行的市場監(jiān)控手段，使監(jiān)管對象處于同一標(biāo)準(zhǔn)下的對標(biāo)和評比，合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制，完善的信息報(bào)送制度，確保監(jiān)管信息的公開與透明，重視利益相關(guān)方的參與以提升社會(huì)滿意度等，同時(shí)調(diào)用了人力、信息等廣泛的監(jiān)管資源，這些監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

在我國，能源監(jiān)管需統(tǒng)籌利用好各種監(jiān)管方式，提高能源監(jiān)管效率，構(gòu)建新型監(jiān)管機(jī)制。努力創(chuàng)新理念，充分利用互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)新手段，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管手段的現(xiàn)代化和智能化。建設(shè)和應(yīng)用各種信息平臺，促進(jìn)信息公開和交易規(guī)范，加大監(jiān)管信息披露力度，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布監(jiān)管報(bào)告、通報(bào)，提高監(jiān)管工作的影響力。落實(shí)獎(jiǎng)懲措施，提高能源行政執(zhí)法的公信力和威懾力。同時(shí)，還需充實(shí)工作人員，培養(yǎng)選拔高素質(zhì)專業(yè)化人才，加強(qiáng)監(jiān)管干部隊(duì)伍建設(shè)，提升監(jiān)管能力和水平。

此外，還應(yīng)認(rèn)識到，能源行業(yè)與人民群眾日常生活息息相關(guān)，承擔(dān)著重大的社會(huì)責(zé)任。隨著決勝全面建成小康社會(huì)和城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，人民群眾對能源服務(wù)質(zhì)量的要求越來越高，與能源行業(yè)發(fā)展不充分不平衡的矛盾也日益突出。因此，需要緊緊圍繞服務(wù)保障民生抓監(jiān)管，抓住人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，保障人民群眾日常用能需求，不斷提高能源服務(wù)質(zhì)量。