一、轉供電主體的定義

根據發改辦價格〔2018〕787號文《關于清理規范電網和轉供電環節收費有關事項的通知》，轉供電行為是指電網企業無法直接供電到終端用戶，需由其他主體轉供的行為。存在轉供行為的單位或個人，我們稱之為轉供電主體。

二、轉供電主體的特點

1、轉供電主體基本都是與電網企業結算電費的用戶；

2、電網并網接入點到終端用戶電力接入點的電力設施和配網線路由轉供電主體投資建設；

3、轉供電主體向電網繳納用電費用，終端用戶向轉供電主體繳納用電費用；

4、轉供電主體用電費用的計量與結算由電網企業負責，而通常情況下終端用戶用電費用的計量和結算由轉供電主體負責；

5、電網企業一般是按照兩部制電價向轉供電主體收費，轉供電主體一般是按照一部制方式向終端用戶收費；

6、轉供電主體向終端用戶收取的用電費用中一般都會攤銷損耗、運行維護成本以及預期收益等費用，以保證轉供電主體的利益；

7、大部分轉供電主體以物業管理費或者服務費的方式向終端用戶收取用電費用；

8、由于轉供電主體承擔了配電網投資、建設和運營的職能，大部分轉供電主體在對終端用戶收取電費的過程中存在不合理的加價現象；

9、部分轉供電主體在對終端用戶收取電費的時候存在以電費現金流作為收費依據的現象；

10、很多轉供電主體符合非電網企業存量配電項目的特征；

11、部分轉供電主體屬于為大型建設項目配套工程的配電項目；

12、轉供電主體的配電網項目有清晰的供電區域范圍。

13、相對轉供電主體，終端用戶沒有對電價的議價能力。處于弱勢地位。

三、規范轉供電主體配電項目的國家政策

為切實把《政府工作報告》關于一般工商業電價平均降低10%的要求落實到位，國家發改委分別下達了《關于降低一般工商業電價有關事項的通知》（發改價格〔2018〕500號）、《關于電力行業增值稅稅率調整相應降低一般工商業電價的通知》（發改價格〔2018〕732號），后又頒發了發改價格〔2018〕787號文《關于清理規范電網和轉供電環節收費有關事項的通知》、國能綜通資質〔2018〕102號《關于簡化優化許可條件、加快推進增量配電項目電力業務許可工作的通知》以及發改價格〔2018〕1191號《關于降低一般工商業目錄電價有關事項的通知》，這些文件就轉供電主體提出了以下要求：

1、全面清理規范電網主體在輸配電價之外的收費項目。重點清理規范產業園區、商業綜合體等經營者向轉供電用戶在國家規定銷售電價之外收取的各類加價。產區園區經營的園區內電網。可自愿選擇移交電網企業直接供電或改制為增量配電網。商業綜合體等經營者應按國家規定銷售電價向租戶收取電費，相關公用設施用電及損耗通過租金、物業費、服務費等方式協商解決，或者按國家規定銷售電價向電網企業繳納電費，由所有用戶按各分表電量公平分攤。（發改價格〔2018〕500號）

2、目前，一些地方的商業綜合體、產業園區、物業、寫字樓等轉供電環節存在不合理加價現象，國家多次降低一般工商業電價的措施未能得到有效傳遞和落實，必須采取有力措施清理規范，確保降價成果真正惠及終端用戶。（發改價格〔2018〕787號）

3、不具備直接供電條件，繼續實行轉供電的，轉供電主體要將今年以來的降價政策措施全部傳導到終端用戶。省級價格主管部門要會同電網企業采取有效措施，清理規范轉供電環節加收的其他費用，糾正轉供電主體的違規加價以及不執行國家電價政策的行為。（發改價格〔2018〕787號文）

4、符合非電網企業存量配電項目特征的轉供電主體，如果是《有序放開配電網業務管理頒發》（以下簡稱《管理辦法》）施行之前已建成投運的，項目業主可以按照《管理辦法》有關要求向地方政府能源管理部門申請并獲準開展配電業務，申請電力業務許可證（供電類）時不要求提供項目核準（審批）材料，提供地方政府能源管理部門出具的同意其開展配電業務證明材料即可。（國能綜通資質〔2018〕102號）

5、作為大型建設項目配套工程的轉供電主體配電項目，在主體項目核準（審批）材料中已明確建設任務的配電項目，項目業主申請電力業務許可證（供電類）時提供主體項目的核準（審批）材料即可，不需要提供獨立的配電項目核準（審批）材料。（國能綜通資質〔2018〕102號）

四、轉供電主體存在的主要問題

從2018年下半年開始，國家和各地政府為了達到降低一般工商業電價的目標，花費了大量的人力物力對轉供電主體不規范行為進行了檢查和清理。憑心而論，價格、經信、市場監督以及能源部門的管理者付出了巨大的勞動。如今看來，電價降低幅度10%的目標基本達到，但是終端電價完全按照國家規定的銷售電價這個目標就差強人意。究其原因，有以下問題：

1、配電資產管理體制不順

轉供電主體雖然不是電力主體，但是行使著電力基層營業所的管理職能。電網目前的管理觸角僅僅只到轉供電主體的圍墻以外，甚至有的局限在轉供電主體并網接入變電站的間隔。如果說電網企業是按照專業化和規范化管理的標準來管理配電網，這種管理到了轉供電主體的范圍就成了脫韁之馬，既沒法做到配電網的專業化和規范化管理，更談不上合法的對用戶進行電費的結算。這種現象意味著，我國配電管理體制長期以來處于不完善、不規范、不專業的狀態，難以高質量地使用電力和最優化地降低能耗。

目前從整個電力產業管理的鏈條來看，電網的最后一公里居然游離于整個電力行業管理機制之外，這直接造成了轉供電主體日積月累的不規范行為，同時新的轉供電主體還在不斷地誕生。

2、企業投資回收模式不順

從轉供電主體的特點可以看出，企業是真金白銀的投資了并入電網以及到終端用戶的配電網設備和線路等電力設施的。而且這些電力設施由于特殊原因，經常出現高于轉供電主體實際使用容量的情況，這使得絕大部分轉供電主體出現了“大馬拉小車”的問題。從而大大增加了電力設施投資的成本，也使得轉供電主體的度電過網成本難以下降。

由于轉供電配電網游離于電力行業管理之外，企業又認為既然自行投資了配電網，那么從投資回收的角度出發，向終端用戶轉嫁投資成本、運營成本和配電網的損耗是“天經地義”的。而從電力運營和電價管理機制來說，這部分配電網不屬于管制性業務的范疇，也難以納入經信或者價格管理部門的工作范圍。因此造成了轉供電主體的投資機制缺乏監管和政策依據。

3、準壟斷下收費機制不順

轉供電主體作為事實上的電力基層營業所，其性質已經具備準壟斷企業的特點。對于終端用戶，轉供電主體在收費權上與電網是處于同等地位的。用戶一旦進入轉供電主體的供電范圍，就處于弱勢地位，無法與其抗衡電價的高低。因此在準壟斷下，轉供電主體必然不受監管地向用戶收取所有自行認為應該攤銷的成本和損耗。更有的轉供電主體還加收若干管理費，把轉供電變成了一種斂財行為。

4、被轉供企業繳費方式不順

在清理一般工商業用戶電價過高的過程中，我們發現很多被轉供的用戶出現了電費和物業費難以區分、用電量和損耗難以確認、公攤電量和自用電量難以厘清、直接電費成本和電力設施運營管理費等混淆不清的繳費方式。這使得相當一部分被轉供用戶的度電支出超過國家規定的終端銷售電費單價30%以上，從而大大增加中小企業的創業和生產成本。

5、市場監管組織體系不順

從這次轉供電主體價格檢查和清理不合理收費的過程中，反映出了電力配電網監管存在對轉供電主體（事實上的基層電力營業所）的“死角”。從類別看，轉供電主體覆蓋了全社會各行各業，甚至包括政府部門。雖然目前能源、經信、價格和能監部門對電網企業監管力度日益加強，但是轉供電主體的管理問題也就是這次因為特殊原因突顯出來，一旦清理“運動”結束，這種純行政行為，由于缺乏市場驅動、系統監管和政策制約，也只能治標不治本。

五、轉供電主體目前的治理困境

無論是發改價格〔2018〕500號文。還是發改價格〔2018〕787號，都為轉供電主體的出路提供了一定的解決辦法。然而根據我們的調研發現，目前轉供電現象的治理陷入了困境。

1、轉供電主體不愿意無償移交給電網

根據以前的習慣，轉供電主體把內部配電網無償移交給電網公司基本是一種慣例，但是這種慣例使得社會資本嚴重浪費，優質資產閑置難以發現價值，同時這種移交基本上沒有移交土地所有權，從物權法角度判斷事實上屬于一種“擦邊球”行為，移交后的產權也難以經受法律上的考驗。

電改以來，尤其是分布式能源的發展和增量配電網改革的推動作用，使得轉供電主體的配電網成為社會上的一種優質資產。雖然這些資產目前都是非經營性資產，但是對于專業從事配電網投資的電力企業和社會資本來說，如果能夠把這些存量配電網從非經營性資產改制為經營性資產，就可以收購、租賃和托管轉供電主體的電力業務。對于轉供電用戶來說，原來積壓的資金得到盤活、原來無法經營的資產可以合法經營、原來缺乏專業管理的電力業務得到規范化管理，這無疑要比無償移交給電網更有吸引力。

2、裝表到戶存在資產和損耗障礙

根據國家文件指示，電網企業應該盡量做到裝表到戶。然而由于目前電網計量點基本上是以產權分界的，導致了即使電網企業不計成本給轉供電用戶安裝計量裝置，卻存在著非電網資產的損耗和運營出現產權不清晰的隱患。這也使得電網企業難以有動力開展裝表到戶的工作。

3、改制增量配電網管理乏力

根據發改價格[2018]500號文要求，部分產業園區轉供電主體可以改制為增量配電網，這對于長期缺乏電力專業管理的轉供電主體，同樣是一個艱難的選擇。一是缺乏成建制的管理團隊做好增量配電網的安全運營；二是大量資產處于不合理匹配和運營年限過長需要重新優化和技術改造；三是缺乏對非經營性資產升級換代的金融政策支持，從而導致企業生產成本惡性上升。

4、一般工商業電價降低10%的目標難以為繼

由于以上原因，目前一般工商業電價降低10%的目標雖然達到了，但是轉供電主體的問題卻未得到實質性解決。只要轉供電主體認為投資無法回收、計量無法精確、轉制難以成功，電費難以彌補企業成本支出，造成企業經營環境惡化，轉供電主體亂收費的現象必然卷土重來，難以杜絕。如果行政行干預過度，甚至會出現打擊社會資本投資，延緩地方經濟發展等惡性循環。

5、轉供電現象還在不斷的擴展和延伸。

更令人擔憂的是，我們一邊在清理轉供電的亂象，新的轉供電現象基于目前的配電網管理體制，還在不斷地擴展和延伸。由于電網投資體制和地方經濟發展的差異，使得政府和企業都面臨“遠水解不了近渴”的局面，只能通過自行建設配電網的毛細血管來達到項目投產的要求，從而周而復始地重復轉供電之路。

六、轉供電主體的治理原則

鑒于以上情況，要做好轉供電的治理工作，我們認為必須遵循以下原則：

1、要正視轉供電主體在配電資產投入的實際情況

長期以來，由于電力行業的飛速發展，導致了電網企業只能關注輸電網的投資和建設，而對于配電網的建設難以顧及。由此造成了全社會為使用電力墊付了大量的資金。突出的表現在工商業用戶承擔了企業圍墻以內的配電網資產投資和運營管理，從而形成了目前40多萬轉供電的主體。據我們測算，全國轉供電主體可以盤活的配電網優質資產高達2萬億以上。如此龐大的資產，如果得到以市場化手段來推動和盤活，將給地方經濟的發展帶來巨大的動力。

2、要正確認識轉供電主體具備配電營業所特征的實際狀況

從電力行業專業化和規范化管理的角度出發，要充分認識到轉供電主體作為基層配電營業所的作用。從某種程度上來說，轉供電主體在配電和售電營銷方面的復雜程度超過了電網。沒有轉供電主體支撐整個社會基礎電力產業的運行，社會經濟發展將面臨巨大的難題。因此，如何專業化、規范化地管理最基層的配電網，合理賦予轉供電主體投資回報，是解決轉供電現象的重要課題。

3、要以市場手段而非行政命令治標治本

2018年，政府在降低實體經濟成本目標的驅動下，以行政手段直接介入轉供電主體的市場化管理之中，推出了有益于中小工商業用戶，有益于社會發展的重要舉措。這種手段雖然短期內行之有效，但是長期來說，并沒有解決轉供電主體的痛點。轉供電主體投資成本高、管理不專業、收費不規范和轉嫁運營成本的問題仍然存留，如何盡量用市場化的手段，解決轉供電中的不良行為，是當前降低實體經濟亟需解決的問題。

4、完善配電資產管理體制是唯一出路

要解決轉供電問題，首先必須有專業的投資機構承擔基層電網的電力基礎設施投資，從而降低配電網投資成本。其次要能配合地方經濟發展的投資速度，保證地方招商引資的需要。再次，配電網投運之后，要有專業的管理隊伍按照國家規定管制性業務的約束和監管要求運行配電網。第四，必須按照國家規定的終端銷售電價向用戶收取合理電費。綜上所述， “完善配電資產管理體制”是解決轉供電問題的唯一出路。

5、完善電價機制是解決轉供電難題的重要基礎

電價機制是影響轉供電用戶電價的重要因素。從目前情況看，轉供電電價機制宜從以下方面入手：一是建立轉供體配電網與公用電網的基本電費分享機制。根據[2018]787號文和27號文等相關政策，轉供體的配電資產可以申請轉為增量配電網，與公用電網是“網對網關系”。由于轉供體配電網要對其用戶的供電可靠性和安全性投入成本，同時，轉供體配電網與公用電網是平等的調度關系，因此建立基本電費的分享機制。二是建立輸電、配電價格分開核算機制。根據現有電價政策，增量配電網的配電價格受到省級輸配電價的約束，由于沒有實現輸電價與配電價的分開核算，因此，往往造成終端用戶不清楚自己應該承擔的費用，甚至“超額”承擔了電費，加重了用戶用電成本。因此，建議通過輸電和配電價格分開核算，理清終端用戶的用電成本構成，為降低轉供電用戶用電成本做好機制上的保障。

七、多方共贏的商業模式探討

從目前看來，轉供電主體的治理并非權宜之計，而是應該結合增量配電網改革和電力體制的整體完善，堅持用市場化的手段來盤活轉供電社會配電網資產，以行政和市場雙重手段完善配電網管理機制，形成多方共贏的商業模式才是正確的選擇。我們建議按照以下步驟操作：

1、成立混合所有制的新型配電資產管理公司

由于目前全國各地的轉供電現象已經成為“老大難”問題，地方政府應該高度重視起來，采取行政和市場相結合的手段，結合目前逐步走向深層次的電力改革，因勢利導，最終使得轉供電的不良行為得以疏導。

我們建議以政府或者行業投資平臺、當地骨干企業、電力央企以及金融機構（也可以是純社會資本），以地級市或者省級行業機構為單位，成立“地方配電資產投資管理公司（以下簡稱“配電網管理公司”）”。吸取城市燃氣管理體制的經驗和教訓，引入市場化的“城市配電網管理體制”，統一地方基層配電網的投資管理、建設管理、運營管理、技術管理和安全管理。鑒于電網企業有更重要的輸配電主干道投資、建設和運營職責。“配電網管理公司”不建議由電網企業控股，但是歡迎電網企業參股。

2、盤活產業園區的轉供電資產轉制增量配電網

成立“配電網管理公司”的另外一個重要作用是，將全國40多萬家轉供電主體存量資產中的優質資產采取并購的方式，盤活沉淀在非經營性資產中的超巨量資金。一般可以經過法律、技術、財務和資產評估、商業模式和交易機制、投資可行性等環節判斷出存量資產的真正價值，從而吸引社會資本投資存量配電網，置換政府和企業的閑置資金。

結合增量配電網改革，“配電網管理公司”可以通過并購的方式將轉供電主體中的產業園區存量配電資產轉制為增量配電網。既解決了政府在產業園區沉淀的基礎設施投資資金，又加快了增量配電網改革的速度。

3、鼓勵商業綜合體與專業公司合作發展微電網

在40多萬家轉供電主體中，商業綜合體占有很高的比例。而商業綜合體在能源管理、節能服務方面潛力巨大，前景無限。由于供電范圍和電量的限制，商業綜合體難以轉制為增量配電網，因此與專業公司合作發展微電網是非常重要的選擇。

對于商業綜合體，“配電網管理公司”可以通過并購、租賃和托管資產的方式，采取合同能源管理的模式，結合商業綜合體的“冷、熱、電、儲”的負荷需求，建設微電網。同時引入多能互補的技術手段，降低商業綜合體的綜合能源消耗水平，從而降低直接用戶的能源成本。

4、并購或租賃中型轉供電主體資產進行專業化管理

對于40多萬家轉供電的中型主體，建議盡量并購其存量配電網資產，如果不能并購則采取租賃的方式，將中型轉供電主體的配電網資產以專業化手段進行規劃管理，升級之前的依賴普通電工管理整個配電網的機制。同時對于集中連片的中型轉供電資產，可以通過優化配電網結構，減少“大馬拉小車”的容量配置，降低基本電費，從而直接降低配電網的過網成本。

5、托管小型轉供電主體資產進行規范化管理

對于巨量的小型轉供電主體，“配電網管理公司”第一步可以采取托管的方式對其存量配電網資產進行托管。在不增加企業負擔的情況下，從技術手段上規范轉供電主體的收費行為，達到終端用戶電價不超過國家規定銷售價格的目標。托管一段時間后，可以通過市場行為，與轉供電主體達成并購或者租賃的商業模式，進一步降低小型轉供電主體的負擔。

6，充分利用電改政策降低轉供電主體電源成本

目前轉供電主體除了過網成本高以外，電網傳遞的電源成本同樣無法降低。“配電網管理公司”成立后，可以將大量轉供電主體集合成一個配售電公司，將一般工商業電價通過集成電量后，成為電力大用戶，參與直供電市場化交易，直接從外部降低電源成本。除此以外，還可以利用轉供電主體的屋頂以及其他永久性設施，建設分布式光伏電站，條件好的商業綜合體還可以建設分布式能源站，從內部減少高峰期外部電源的輸入規模，進一步降低用戶的用能成本。

7、充分利用資本市場降低轉供電主體投資成本

鑒于轉供電主體擁有的存量配電網資產巨大，“配電網管理公司”成立之后，必然是個重資產公司，同時擁有準壟斷性質的網絡渠道，將成為一個最有潛力的能源物聯網公司。同時由于是現有負荷、既有用戶，項目公司將有穩定的現金流和抗風險能力。

作為配售電企業，除電源成本，資金成本也是“配電網管理公司”的重要成本之一。根據國家精神，配電網的技術改造、優化和建設可以發行綠色債券，以此獲得低成本的建設資金。同時通過資產證券化將公司走向資本市場，以定增資金投入配電網的改造和建設，也可以大大降低“配電網管理公司”的財務成本。

“配電網管理公司”的成立，必然改變城市存量配電網的管理機制，完善電力毛細血管的支撐渠道，為地方經濟的穩定發展起到至關重要的作用。

作者彭立斌系中國能源研究會能源政策研究中心特約研究員、中國配電企業發展研究中心專家委員會委員、北京先見能源咨詢有限公司董事長。

作者楊迪系全國電力需求側管理標準化委員會副秘書長、中電聯工業領域需求側管理促進中心部門主任。

本文同時感謝先見能源專家尹明、沈賢義、劉東勝、張琪娜、楊耀廷、胡榮權、張新林等做出的貢獻。